政策法規
7月15日，財政部公布了新版的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），《意見稿》與2003版《政府采購法》相差幾何呢？
1、采購主體擴大到公益性央企
根據《政府采購法》：第二條本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
根據《意見稿》：第二條：本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位、團體組織和其他采購實體，為了自身履職或者提供公共服務的需要，使用財政性資金或者其他國有資產，以合同方式取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等。
這個“其他采購實體”是指什么呢？《意見稿》12條有明確解讀；本法所稱其他采購實體是指為實現公共目的，從事公用事業，運營公共基礎設施或者公共服務網絡的公益性國有企業。適用本法的其他采購實體及其具體采購范圍，由國務院確定。
點評：這意味著，鐵路、能源、通訊等公益事業央企采購將納入政府采購。
2、采購目錄制訂權力收歸中央
根據《政府采購法》：第七條：政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。
屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。
根據《意見稿》：第六條【采購組織形式及集中采購范圍】政府采購實行集中采購和分散采購相結合。技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目應當納入集中采購目錄。集中采購目錄由國務院確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目，應當實行集中采購。
點評：未來將不再有地方政府采購集中采購目錄，全國共用同一個目錄。
3、政府采購限額標準由中央確定
根據《政府采購法》：第八條 政府采購限額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。
根據《意見稿》：第七條【政府采購限額標準】政府采購項目實行限額標準管理。政府采購限額標準由國務院確定并公布。
點評：全國政府采購限額標準將統一。
4、政府采購不再局限于“有償”
根據《政府采購法》：第二條：本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。
根據《意見稿》：本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位、團體組織和其他采購實體，為了自身履職或者提供公共服務的需要，使用財政性資金或者其他國有資產，以合同方式取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等。
點評：近年來，在如云計算等新興行業政府采購中經常出現零元中標的情況，還有一些項目，企業中標反而要支付特許經營費，按照原有法律是不合法的，征求意見稿則給予這些新興采購模式以合法地位。
5、代理機構不再是政府采購“當事人”
根據《政府采購法》：第十四條 政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等。
根據《意見稿》：第十一條：政府采購當事人是指采購人和供應商。其他參加人包括采購人委托的采購代理機構、政府采購評審專家、專業咨詢人員，以及與采購活動有關的第三人等。
點評：代理機構失去了政府采購“當事人”的身份，會強化采購人的主體身份。
6、不再要求供應商有“良好商業信譽”
根據《政府采購法》：第二十二條 供應商參加政府采購活動應當具備下列條件:
（一）具有獨立承擔民事責任的能力；
（二）具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；
（三）具有履行合同所必需的設備和專業技術能力；
（四）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；
（五）參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；
（六）法律、行政法規規定的其他條件。
根據《意見稿》：十四條：供應商有下列情形之一的，不得參加政府采購活動。但法律、行政法規和國家有關規定另有規定的除外：
（一）被宣告破產的；
（二）尚欠繳應納稅款或者社會保險費的；
（三）因違法行為，被依法限制或者禁止參加政府采購活動的；
（四）參加政府采購活動前三年內，在經營活動中存在重大違法記錄的。
點評：《意見稿》刪除了對供應商的一些模棱兩可不好量化的要求，比如具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度。
7、供應商聯合體要求降低
根據《政府采購法》：第二十四條 規定“參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規定的條件”。
根據《意見稿》：第十六條規定：“以聯合體形式參與政府采購的，聯合體應當滿足采購項目的全部要求”。
點評：《意見稿》不再要求每一個成員都滿足資格條件、資質要求，只需聯合體滿足采購項目的全部要求即可，這給了大量小微企業參與政府采購的機會。
8、集中采購機構可以跨區工作
根據《政府采購法》：第十七條規定：集中采購機構是縣級以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的非營利事業單位法人。
根據《意見稿》：第十八條規定：委托集中采購機構代理采購業務，可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制。
點評：《意見稿》鼓勵集中采購機構展開跨級別、跨地域競爭機制。
9、從“本國產品”到“本國產業”
根據《政府采購法》：第十條：政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。
根據《意見稿》：第二十三條【支持本國產業】除在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取外，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。中國境內生產產品達到規定的附加值比例等條件的，應當在政府采購活動中享受評審優惠。本國貨物、工程和服務的界定，依照國務院有關規定執行。
點評：《意見稿》第一次提出“本國產業”附加值比例這兩個概念，這意味著核心部件國產化率越高的產品越有競爭優勢。
10、新增維護國家安全內容
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第二十四條【維護國家安全】政府采購應當落實國家安全要求，執行法律法規有關國家安全的產品標準、供應商資格條件、知識產權、信息發布和數據管理等規定。對涉及國家秘密的采購項目，應當采用公開競爭以外的方式和程序。
國家建立政府采購安全審查制度，對可能影響國家安全的政府采購活動開展安全審查。
點評：2003版政府采購法訂制于網絡時代初期，電子政務剛剛起步，因此對于信息安全并無明確規定，但20年后的今天信息安全是重中之重，國家建立政府采購安全審查制度是勢在必行。
11、政策功能增加支持科技創新
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第二十五條【支持科技創新】政府采購應當支持應用科技創新，發揮政府采購市場的導向作用，促進產學研用深度融合，推動創新產品研發和應用。
點評：在2010年曾經出臺過《自主創新政府采購管理辦法》，2011年廢除了，新版政府采購法重提創新，很可能會重新制定支持自主創新的辦法。
12、從保護環境到綠色低碳循環發展
根據《政府采購法》第九條 政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。
根據《意見稿》：第二十六條【促進中小企業發展】政府采購應當促進中小企業發展，提高中小企業在政府采購中的合同份額。
殘疾人福利性單位、退役軍人企業等按規定需要扶持的供應商，可以視同小微企業享受政府采購支持政策。
《意見稿》第二十七條【支持綠色發展】政府采購應當促進綠色低碳循環發展，執行國家相關綠色標準，推動環保、節能、節水、循環、低碳、再生、有機等綠色產品和相關綠色服務、綠色基礎設施應用。
點評：支持中小企業和綠色環保的概念更加明確。
13、新增“采購估值”概念
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第三十三條【采購估算價值和采購最高限價】采購估算價值是采購合同的最大估計總價值。采購人應當根據實際需求，結合市場調查和歷史成交情況估算采購價值。創新采購的估算價值應當包括創新產品各階段的研發、生產、改造和后續采購成本。
采購人可以在采購估算價值額度內合理設置采購最高限價。
點評：《意見稿》提出了采購估算價值的概念，并且允許以此設定最高限價。
14、新增最優質量評標法
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第四十六條【評審方法及適用】政府采購的評審方法分為最低評審價法、綜合評分法和最優質量法。
最優質量法，是指競標文件滿足采購文件全部實質性要求，價格已定，按照質量因素的量化指標評審得分由高到低排序確定中標、成交、入圍供應商的評審方法。執行政府定價或者對質量有特殊要求的采購，可以采用最優質量法。
采購人可以在采購文件中規定根據全生命周期成本以及后續專用耗材、升級服務成本等，對供應商報價或者評審得分進行修正。
點評：這是一個新的評分法，加入了一個新的概念，全生命周期成本，這使得采購不僅只評價采購成本，還考慮使用成本。
15、業績可以用于評審
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第四十七條【評審因素及適用】設計咨詢服務、大型基礎設施工程以及創新采購、政府和社會資本合作等項目，需要考慮供應商履約能力中的從業經驗的，可以將業績要求作為評審因素，但是采購人不得提出特定項目的業績要求。
點評：點評：業績納入評審因素造成的質疑和投訴很多，《意見稿》確定了何種情況下可以應用業績評審。
16、信息化采購強制分包
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第三十八條規定：采購人實施信息化項目，對信息基礎設施、應用系統、安全防護等建設內容，進行專業分類或者分包采購。
點評：這就要求：信息化項目對信息基礎設施、應用系統、安全防護不可以一家獨攬，應當分包采購，避免政府被一家供應商捆綁，處于不利地位。
17、低于三家也可開標
根據《政府采購法》：第三十六條 在招標采購中，出現下列情形之一的，應予廢標:：（一）符合專業條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的；……
根據《意見稿》：第四十四條【競標供應商數量】采用競爭性方式采購的，競標供應商和合格標均不得少于三家。但是實行公開競爭后，競標供應商或者合格標只有兩家或者一家，采購文件沒有不合理條款，且采購程序符合規定的，可以繼續開展采購活動。
點評：這一規定實際上是解決采購實踐中同一項目屢次采購始終都是只有兩家供應商，項目無法進行的困局。
18、評標委員會可以全部由采購人代表構成
根據《87號令》：47條評標委員會由采購人代表和評審專家組成，成員人數應當為5人以上單數，其中評審專家不得少于成員總數的三分之二。
根據《意見稿》：第四十八條第二款規定：評審委員會可以全部由采購人代表組成，也可以由采購人代表和政府采購評審專家共同組成。
點評：這樣的規定增加采購人組建評審委員會的自主權，落實采購人的主體責任，但是評標專家的價值被削弱。
19、等標期可以縮短到10天
根據《政府采購法》：第三十五條 貨物和服務項目實行招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日。
根據《意見稿》：自采購文件開始發出之日起至競標人提交競標文件截止之日止，一般不得少于二十日。符合特殊情形的，可以適當縮短等標期，但不得少于十日。采用詢價方式采購的，等標期不得少于三個工作日。
點評：提高了采購人的權限，有助于提高采購效率。
20、新增創新采購
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第三十七條【創新采購】采購人對重大研發項目可以采用創新采購。采購人在采購活動開始前，應當明確擬采購創新產品的主要功能或者績效目標、最高研發和創新產品購買成本以及最低質量標準，通過合理的風險分擔和收益激勵機制，鼓勵市場主體參與創新活動。
創新采購中，采購人可以與供應商建立長期合作關系。
點評：創新采購是本次修法新提出的概念，符合下列情形之一的，可以采用創新采購方式采購：
（一）本部門所需貨物含有重大技術突破，且能夠推廣運用的；
（二）公共交通、智能化城市建設等網絡化基礎設施建設項目，通過應用新技術或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標的。
21、單一來源采購適用情形增加
根據《政府采購法》：第三十一條 符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購:
（一）只能從惟一供應商處采購的；
（二）發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；
（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。
根據《意見稿》：六十七條 符合下列情形之一的，可以采用單一來源方式采購：
（一）因需要委托特定領域具有領先地位的機構、自然人提供服務，或者采購藝術作品、特定的文藝表演，或者必須采用不可替代的專利、專有技術，或者公共服務項目具有特殊要求等原因，只能從惟一供應商處采購的；
（二）發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；
（三）因清算、破產或者拍賣等，僅在短時間內出現的特別有利條件下的采購的；
（四）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的；
點評：征求意見稿對單一來源應用的條件大幅度放寬，但是肯定會產生很多爭議，比如“需要委托特定領域具有領先地位的機構或者自然人提供服務的”，這個領先地位怎么確定？
22、框架協議拓展到工程建設領域
根據《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》第三條：符合下列情形之一的,可以采用框架協議采購方式采購:
(一)集中采購目錄以內品目,以及與之配套的必要耗材、配件等,屬于小額零星采購的;
(二)集中采購目錄以外,采購限額標準以上,本部門、本系統行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務,屬于小額零星采購的;
(三)集中采購目錄以外,采購限額標準以上,為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目,需要確定2家以上供應商由服務對象自主選擇的;
根據《意見稿》：第六十九條：采購人對小額零星貨物、工程和服務，可以采用框架協議采購，明確采購標的的技術、商務要求。根據框架協議授予的采購合同不得對該框架協議規定的條款作實質性修改。
點評：對框架協議采購的適用范圍擴大到了工程建設領域
23、要求實現電子化采購
根據《政府采購法》：無
根據《意見稿》：第五十五條【電子化政府采購】國家鼓勵利用數據電文形式和電子信息網絡開展政府采購活動，推動交易流程、公共服務、監督管理的透明化、規范化和智能化，推進電子證照應用，實現政府采購信息資源與其他公共服務平臺互聯共享。
點評：以法律的形式要求實現采購電子化，特別是要和其他公共服務平臺實現數據共享。
24、允許使用電子憑證
根據《政府采購法》：第四十四條 政府采購合同應當采用書面形式。
根據《意見稿》：第七十四條 政府采購合同應當采用書面形式。對于政府采購限額標準以下的采購活動，可以通過發票或者電子支付憑證替代書面合同。
點評：電商采購時代需要更適合時代特點的合同形式。
25、擴大質疑范圍
根據《政府采購法》：第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。
根據《意見稿》：【供應商質疑】供應商認為采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果和合同變更、中止、解除使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應當知道其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人或其委托的采購代理機構提出質疑。
點評：《意見稿》規將供應商質疑的范圍擴大至“采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果和合同變更、中止、解除”，覆蓋了供應商可能遇到的各種情況，避免了遭遇不公但是無法質疑的尷尬。
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